民建洛阳市委   王继宽

　　改革开放以来，伴随我省社会经济的发展，工业化、城镇化进程逐步加快，工业化带动城镇化，城镇化促进工业化，城镇空间迅速扩展，城镇土地需求数量呈飞速增长之势，为了满足工业化、城镇化对土地的需求，大量农田尤其是城镇近郊农田被征用，一大批农民失去了赖以生存的基本生产资料和最可靠的生活保障，成为失地农民。据调查，各地政府为保障失地农民的基本权益，在征地过程中都采取了多种政策措施，但由于缺乏系统性的解决方案，其结果并不尽如人意，许多失地农民“可持续生计”仍无保障，逐步沦落成社会边缘的特殊弱势群体，现实中甚至部分失地农民已处于“种田无地、就业无岗、社保无份”的境地。因此，工业化、城镇化进程中所引发的失地农民生存和发展问题，必须引起政府和社会的高度重视，采取系统性的方案予以解决。

　　一、失地农民问题的集中表现

　　土地是农民赖以生存和发展的生产资料和基本条件，对农民而言土地具有三种基本的社会功能：即提供就业岗位、获取经济收益、基本生活保障。因此，土地被征用后，对失地农民的政府责任应该体现在土地的“功能性替代”上，即就业安置、稳定收入和社会保障。然而，现实中失地农民问题还是相当严重，集中表现在以下几个方面：

　　（一）征地补偿标准低

　　目前全省各地征地补偿主要依据1986年颁布（2004年二次修改）的《中华人民共和国土地管理法》，其中补偿费规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费的标准，为该耕地被征用前三年的平均产值的四至六倍”。实践证明，这种按照收益价格进行补偿的制度是极不合理的，一是以产值作为征地补偿标准严重偏低；二是征地补偿标准未包含土地的增值部分。

　　（二）补偿安置不完善

　　据调查，长期以来，对失地农民的安置，主要采用企业招工和一次性“货币买断”方式，其结果是：公共事业和房地产开发等用地项目吸纳能力差；现代企业需要高素质、高技能员工多，适合失地农民的岗位少；失地农民缺乏长期稳定的收入来源；一次性发放安置补偿费，能够保障失地农民近期的生计，由于普遍缺乏生存技能，长远生计无法保障。

　　（三）社会适应能力差，就业难

　　由于农民长期从事农业生产，文化素质低，缺乏其他的职业技能，在目前就业岗位刚性不足和结构性矛盾突出的情况下，缺乏竞争能力的失地农民再就业比较困难。因此，失去土地后失地农民的心理适应能力、生存方式转换都成问题。

　　（四）社会保障不健全

　　目前我省失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障还没有一个统一的制度和规范，失地农民的社会保障存在严重问题。比如：纳入城镇职工社保体系的农转工人员，下岗失业后社保缴费出现中断；自谋职业人员由于补偿标准低等原因，参加养老保险的比例较低，参加医疗保险、失业保险额比例更低。整体来看，失地农民社会保障呈现出覆盖面窄、保障水平低、标准不统一、发展不平衡的特点。

　　（五）补偿金使用问题大

　　调查中发现，有些失地农民得到土地补偿金后，由于缺乏正确引导及合理使用而“坐吃山空”，比如盲目投资、过度消费、甚至聚众赌博，补偿金很快挥霍一空而陷入贫困，基本生活都难以为继。

　　（六）其他问题

　　诸如征地过程中违规操作、制度保障不健全、安置办法滞后、补偿费不到位、部分款项被截留挪用、政府非法占地、人为助推失地等情况在有些地区时有发生，致使失地农民的利益得不到应有的保障，因而产生土地纠纷、群体上访、甚至打架斗殴酿成死伤等刑事案件，业已成为孕育社会不和谐、不稳定的一个重要因素。

　　二、解决失地农民“可持续生计”问题的决策建议

　　鉴于我省失地农民存在以上诸多问题，涉及社会多个层面，我们认为，要从根本上解决失地农民问题，必须改变原有征地安置工作的政策思路，即征地安置政策不能简单地以支付赔偿或置换资产为目的，而应就政策、机制、规划方案、具体操作等方面进行系统综合考虑，对失地农民的生存和发展模式进行再设计，以实现失地农民“可持续生计”的目标。具体建议从以下几个方面着手。

　　（一）建立合理的补偿和增收机制

　　征地补偿费作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民基本生活和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，应制定一个科学合理的补偿机制，合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。同时应采取多种措施来保证失地农民收入的增长。

　　1、提高土地补偿费标准。基于失地农民长远生计考虑，建议修改土地管理法中有关征地补偿费的规定，提高土地补偿费标准。未来的征地补偿标准应综合考虑以下因素：失地农民的损失、土地的潜在收益和利用价值、土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况、失地农民未来发展所需的投资等。

　　2、设计多样化的补偿方案。单一的“货币化”补偿措施，看起来既简单易行又易于被多方所接受，但“后遗症”很大，难以确保失地农民的长远生计。因此，应设计多样化的补偿方案，以货币补偿为主，预留经营用地、土地折价入股等形式相结合，以保障失地农民拥有长期稳定收入来源。

　　3、安排村组织和个人参与项目建设。任何工程项目建设，都或多或少地有适合失地农民集体组织或个人参与的工作，比如土材供应、小型土建工程、部分运输业务、清洁绿化工作等，可以优先安排给失地农民集体或个人，从而增加他们的收入。

　　4、鼓励村集体组织投资增收。失地农民集体经济组织，充分利用预留经营用地、土地出让资金，大力发展二、三产业，可以建造标准化厂房、公寓楼和商务楼出租、可以兴办商品、农副产品、旅游产品等各类市场、可以建设酒店餐馆、娱乐城、苗木公司、园林绿化公司、工程机械公司等各种集体企业，从而盘活集体土地和资金，壮大集体经济实力，失地农民可以从中获取更多的分红收益和集体福利。

　　5、合理分配土地补偿费的使用结构。出于长期生存和未来发展考虑，土地补偿费不可一次性全额发放给失地农民，而应安排一个合理的使用结构和比例，建议：一部分发放给失地农民家庭用于日常生活消费；一部分可以用于农户生产发展资金；一部分用于上交养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障资金；最主要部分留给集体经济组织，用于发展集体企业和商业开发投资。具体的分配形式、结构和比例，既要照顾眼前利益，又要着重长远发展，更要尊重失地农民的集体意愿。

　　（二）构建失地农民再就业机制

　　通过加强职业教育或职业技能培训等措施，提升就业技能和就业能力，构建失地农民再就业机制，才是从根本上解决失地农民“可持续生计”的有效途径和长远之策。因此，政府应根据土地开发规划、征地项目岗位需要、失地农民的就业能力和就业意愿，全方位多渠道安排和引导失地农民再就业。具体操作层面建议：

　　1、征地单位就业安置。由于征地项目用途不同，有些用于公共事业比如城市道路、园林绿化、公益广场、行政办公、教育事业等，有些用于商业开发比如开发区的生产企业、商业广场、房地产项目等，可提供的就业岗位和职业需求差异很大，但也必须根据就业需要和失地农民的就业能力，最大限度地吸纳农民就业，岗位安排可以是生产一线工人、服务人员、保安、绿化、环卫等人员。

　　2、留地安置。规划土地开发项目之初，在征用土地中预留一定比例的经营用地给农村集体经济组织，用于经济项目开发建设，保障失地农民在土地上的财产权和发展权。这样，一方面失地农民可以分享地租和土地资本化权益，体现公平的权益分配；另一方面，拓宽了安置途径，增加了失地农民的就业岗位和股金分红；尤其是依托经济强大的农村集体组织，失地农民不仅有了长远保障，而且经济收入和生活水平还会越来越高。

　　3、自主创业和灵活就业的政策支持。政府应建立专门机构，指导失地农民合理分配土地补偿费的使用，除一部分用于生活支出外，主要部分用于经营和投资，以资金的增值保障未来发展，防止失地农民过度消费或用于非法用途；同时，鼓励更多失地农民自主创业和灵活就业，并且在审批办证、土地使用、税收减免、小额贷款等方面，给予最大限度的待遇优惠和政策扶持。

　　4、加强职业教育和技能培训，提升再就业能力。

　　失地农民再就业难的一个根本原因是农民所具技能与岗位技能需求之间存在结构性矛盾所致。因此，政府应组织力量，对适合失地农民现在和未来就业的主要社会岗位和就业意愿进行积极调研，在此基础上，充分挖掘和利用教育资源，出资并有效组织失地农民进行职业技能教育和培训，以提高失地农民的职业技能，提升再就业能力。目前社会需求量较大的各类技工、建筑工、维修工、营销员、餐饮酒店等服务员、园林绿化、保安、环卫、保洁、家政服务等人员应该成为培训的重点。

　　5、其他就业促进。比如政府建立就业信息平台（包括互联网、失地农民社区服务点等），并加强与各地的就业信息沟通和合作，经常发布就业信息（包括岗位需求信息和就业意愿信息）；积极组织或鼓励失地农民进行规模化的劳务输出和异地就业等。

　　（三）完善失地农民社会保障机制

　　根据失地农民的不同情况，建立相应的社会保障制度，包括基本养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障等，社会保障范围应覆盖所有失地农民。具体操作层面建议：

　　1、把解决失地农民的社会保障制度设计作为征地的前置条件，把不能妥善解决失地农民社会保障问题的不允许征地，作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。

　　2、设立失地农民社会保障制度建设专项基金。专项基金可通过多个渠道筹集：一是政府安排一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取一定比例的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照一定面积的标准提取资金；四是从土地储备增值收益中提取一定比例的收益；五是从全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。专项基金不仅用于现在和以后失地农民的保障问题，对以前的失地农民也要惠及。

　　3、城市规划区内处于劳动年龄段的失地农民，已在城镇企业单位就业的或已转入城市户口自谋职业或灵活就业的，纳入城镇职工基本养老保险或按城镇灵活就业人员参保。

　　4、城市规划区外失地农民和城市规划区内未参保失地农民，纳入失地农民养老保障制度；对符合享受低保条件的失地农民，应纳入低保范围。为所有失地农民建立基本医疗保险。

　　5、在明确将失地农民纳入当地社会保障体系的同时，对一时安排不了工作的，要为失地农民办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依然缺乏就业能力、生活困难的，要让他们享受当地的最低生活保障待遇。

　　6、为失地农民设立的各项社会保险等保障制度，应遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。主要资金来源，可以由当地政府、农村集体经济组织、失地农民个人按一定比例共同分担，不足部分可以从社保专项基金划拨。